7月15日，新修訂《行政處罰法》正式施行。新修訂《行政處罰法》總結吸收原《行政處罰法》25年來的施行實踐，完善修訂了有關行政處罰的實體規則與程序規則，其中第二十九條后段規定“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”，此規定即為法理上的“法條競合”適用原則在新修訂《行政處罰法》的適用，解決了長期以來針對當事人的同一個違法行為違反多個法律規范，不同行政機關重復處罰及處理結果不一的局面。

為正確理解把握該法條競合的原理及其在藥品行政處罰中的適用，筆者試從法條競合的基本規則原理及其在藥品行政處罰過程中可能出現的競合問題進行分析。

法條競合的基本概念

所謂法條競合，通常認為指一個違法行為的構成要件同時符合多個法律條文的規定，適用其中一個法律條文能得到全面、充分、肯定的評價該違法行為，并排斥適用其他條文。換言之，如果適用其中的任一法律條文均不能全面、充分、肯定地評價該違法行為，就不能算法條競合，而應當認為系想象競合。

亦有學者認為，所謂法條競合，系屬違法嫌疑人基于一個違法故意或一個概括的違法故意實施了一個違法行為且僅侵害一個法益或同一法益時，由于不同的法條之間存在包容或交叉關系時，出現了該違法行為的構成要件形式上符合不同法條規定的情形。換言之，如果該違法行為同時侵害了不同法益，則不能認定為法條競合，而應該認為系想象競合，擇一重罪而處罰。典型的想象競合類型，如刑法中的違法嫌疑人故意用刀具傷害他人身體，此時基于一個傷害故意，可能同時造成被害人衣服損毀及身體受傷，假設該衣服價值1萬元，此時嫌疑人基于一個故意傷害行為，同時侵害了兩個法益，一個是被害人的財產，另一個是被害人的身體健康，此即為想象競合。但由于故意損壞財物罪的處罰較低，應當按照故意傷害罪吸收損壞財物罪原則僅處罰故意傷害即可。

從以上的學說我們可知，法條競合之關鍵在于法條條文之間的表述有交叉或包容關系，即一個法條的表述或邏輯結構與另一個法條的表述或邏輯結構間存在著重疊、交叉、包容的關系，而不是對立、中立、并列的關系。

“法條競合”的原則理解

基于以上對法條競合、想象競合概念的初步理解，我們來看新修訂《行政處罰法》第二十九條后段之表述“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”究屬于理論上的法條競合抑或是想象競合，還是兩者兼之。

筆者認為，該表述應當系兩者兼之，理由如下：第一，該法條表述的構成要素之一“同一個違法行為”同屬于法條競合及想象競合的表述內容。第二，該法條表述的構成要素之二“違反多個法律規范”即可理解為不同法條，亦可理解為侵犯不同法益。第三，該法條表述的構成要素之三“按罰款數額高的規定處罰”應當屬于想象競合中的擇一重罪而處罰。因此《行政處罰法》第二十九條后段之表述在法理上應該是不區分法條競合或想象競合，而是將兩者涵攝在內，擇一重處罰即可。

藥品行政處罰的相關適用

從該法條表述來看，執法人員在藥品行政處罰實踐中應重點從以下幾個方面理解：

一是如何理解“同一個違法行為”。通常所說“同一個違法行為”，系指違法嫌疑人基于一個故意或一個概括的故意實施了違反法律規范的行為，通常應當區分為自然一行為及法律擬制一行為。所謂自然一行為，就是普通人不需要借助法律知識就能判斷出該行為為一個違法行為。

案例A：某藥品零售企業向消費者銷售了一盒過期藥品。所謂法律擬制一行為，是法律上明確將多個自然一行為認定為一個行為，從而適用一個法律規范，法理上一般分為連續性行為、繼續性行為兩種。連續性行為，是指該違法行為存在連續狀態，指當事人基于同一個違法故意，連續實施數個獨立的行政違法行為，并觸犯同一個行政處罰規定的情形。如藥品零售企業多次從不具有藥品生產經營資格的單位或個人購進某種藥品，則該違法購進藥品的多次違法行為即可認為系一個違法行為，貨值金額累計計算。繼續性行為，是指違法行為或者違法行為的結果一直存于存續狀態。如藥品經營企業如果其倉庫內或貨架上儲存或陳列的過期藥品未主動清理，則其處于銷售過期藥品的狀態一直存續，也可以認為系一個繼續性行為。

二是如何理解“違反多個法律規范”。這里所謂“違反多個法律規范”，包括該違法行為違反了同位階的不同法律規范、同一法律規范的不同條款兩種情形，并排除特別法優于一般法、上位法優于下位法、同一法律規范內特別條款優于一般條款等情形。

案例B：某藥品經營企業銷售假冒某知名商標的藥品，且不能提供合法進貨憑證，該藥品經標示藥品生產企業（上市許可持有人）認定非其生產（可認定為未經批準生產的藥品）。針對上述情形，在同位階法律內：一是當事人銷售假冒知名商標藥品的行為違反了《商標法》（2019年修正）第五十七條第一款第三項“銷售侵犯注冊商標專用權的商品的”的規定，并可由為市場監管依據該法第六十條第二款規定進行處罰；二是當事人所銷售的假冒知名商標藥品，依新修訂《藥品管理法》第二十四條規定應屬于未取得批準證明文件生產的藥品，則藥品監管部門可依該法第一百二十四條第二款規定予以處罰。

在同一法律規范內，即在《藥品管理法》規定內：當事人銷售未取得批準證明文件生產的藥品且未能提供合法進貨憑證的違法行為，分別違反了《藥品管理法》第五十五條“藥品上市許可持有人、藥品生產企業、藥品經營企業和醫療機構應當從藥品上市許可持有人或者具有藥品生產、經營資格的企業購進藥品”及第九十八條第三款“禁止未取得藥品批準證明文件生產、進口藥品”，第一百二十四條第二款“銷售前款第一項至第三項規定的藥品（即未取得藥品批準證明文件生產、進口藥品）”規定。

三是何為“罰款數額高的規定”。依其字義理解，應該系指罰款上限高的規定。

如上述案例B中，按照《商標法》，銷售侵犯注冊商標的商品（藥品），依該法第六十條第二款規定的罰款幅度為“違法經營額五萬元以上的，可以處違法經營額五倍以下的罰款，沒有違法經營額或者違法經營額不足五萬元的，可以處二十五萬元以下的罰款?！倍滦抻啞端幤饭芾矸ā返谝话俣臈l第一款對銷售未取得藥品批準證明文件生產的藥品罰款幅度為“并處違法生產、進口、銷售的藥品貨值金額十五倍以上三十倍以下的罰款；貨值金額不足十萬元的，按十萬元計算；”。從這兩個條款的罰款幅度上限來看，則新修訂《藥品管理法》的罰款明顯為高，則此時針對當事人該違法行為，應當由藥品監管部門依《藥品管理法》規定依法處理。如市場監管部門先行立案的，亦應當將該案移送藥品監管部門處理；如果兩個部門同時立案的，則市場監管部門應當在藥品監管部門作出處罰決定后終結該案辦案。

同時，在同一個法律規范內，亦應當選擇罰款幅度高的條款，罰款幅度低的條款可以作為情節進行裁量。如上述當事人銷售未取得批準證明文件生產的藥品且不能提供合法進貨憑證的違法行為，則藥品監督管理部門對其處罰時，應當選擇新修訂《藥品管理法》罰款上限高的第一百二十四條進行處罰，而不應當選擇罰款幅度及上限明顯較低的第一百二十九條“沒收違法購進的藥品和違法所得，并處違法購進藥品貨值金額二倍以上十倍以下的罰款”進行處罰。當然如果該藥品經檢驗不含任何有效成分，則應當按新修訂《藥品管理法》第九十八條第二款第二項規定依法認定為假藥，并按照該法第一百一十三條的規定先行移送公安機關處理。

充分評價 過罰相當

法條競合選擇罰款高的規定進行處理時，一般情況下不排除適用其他法律規范進行其他類型的行政處罰。

之所以要作這樣的理解，是因為對當事人的違法行為進行處罰應當貫徹充分評價、過罰相當的基本法理，即新修訂《行政處罰法》第五條第二款“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”的規定。亦即，針對當事人的違法行為，行政機關給予其行政處罰時，不能畸輕亦不能畸重，更不能只以罰款處理而不采取法律規定的其他行政處罰措施。如上述案例B中，當事人銷售未取得批準證明文件生產的藥品（侵犯注冊商標的藥品），若經檢驗可認定為假藥，一般情況下應當先行移送司法機關，司法機關認為不構成犯罪但須行政處罰時，藥品監管部門應當選擇新修訂《藥品管理法》第一百一十六條及一百一十八條進行處罰，才能充分評價當事人的違法行為。至于處罰幅度，還應當根據違法行為的性質、情節等進行依法裁量。

總之，新修訂《行政處罰法》第二十九條后段，在行政處罰領域首次確立了“法條競合”的處理原則，對此 “法條競合”在法理上應當認定為包括法條競合和想象競合兩種類型。行政機關在適用該原則過程中，應當把握同一個違法行為的認定，多個法律規范的理解、罰款數額高的規定及其按照對違法行為的處罰應當進行充分評價、過罰相當的法理進行依法處理。（福建省藥品監督管理局 林振順）

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