新修訂《行政處罰法》于2021年7月15日起施行。此次修訂，將無過錯不處罰原則寫入處罰法，結束了長期以來理論與實務界對行政處罰是否需要考慮行為人的主觀過錯問題的爭論。但法條中也提出“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定”，該項對法律、法規另有規定的保留，卻易引起對法條適用新的爭議。

以藥品監管為例，無論是國家政策還是法律制訂都體現了“最嚴格的監管”。而《藥品管理法實施條例》第75條規定：“藥品經營企業、醫療機構未違反《藥品管理法》和本條例的有關規定，并有充分證據證明其不知道所銷售或者使用的藥品是假藥、劣藥的，應當沒收其銷售或者使用的假藥、劣藥和違法所得；但是，可以免除其他行政處罰?！边@是否意味著藥品監管中已有行政法規的規定，就不能適用無過錯不處罰原則？相信很多基層藥品執法人員都會有此困惑，筆者認為，之所以會產生法律適用的困惑，主要是對新法修訂引入主觀過錯原則的認識不夠，對行政處罰法的法律地位認識不充分所致。

行政處罰法的基本法地位

《行政處罰法》是規范行政處罰的基本法，我國目前沒有單獨的行政法典，但1996年《行政處罰法》的出臺，開創了按照行政執法類別分別制定單行行政程序規范的先河，后續又出臺了《行政許可法》《行政強制法》等法律。

《行政處罰法》的出臺，有效規范了行政處罰的設定和實施，健全了具有中國特色的行政處罰理論體系，這部法律所確立的各項具體制度已經成為各方面開展行政處罰研究最重要的規范依據。1996年《行政處罰法》頒布施行后，要求“本法公布前制定的法規和規章關于行政處罰的規定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規定予以修訂”，可見其行政處罰領域的基本法地位?！缎姓幜P法》是行政處罰領域的通用規范，其對行政處罰的實體和程序規則，為單行法律、法規設定行政處罰和行政機關實施行政處罰提供基本遵循。

主觀過錯是多數行政處罰刑法和犯罪的構成要件

《行政處罰法》1996年頒布之時，并沒有對行政處罰是否要考慮行為人的主觀過錯進行規定，因此理論界對主觀過錯是否是行政處罰的構成要件一直存在爭論，而實務界從行政效率等角度出發，多以客觀違法為核心要件，實施行政處罰不考慮相對人有無主觀過錯。

但是，舊版《行政處罰法》中沒有明確規定主觀過錯問題，不等于行政處罰就完全不考慮相對人的主觀因素。在舊法中規定了對“不滿十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰”“精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰”，就是對主觀要素的考慮。

在中國人大網的法律釋義與問答板塊，對舊法為何作出“不予處罰”規定的回答中，指出行政違法的構成必須具備四個要件，其中包括違法行為的主觀方面，也就是違法行為主體對他所實施的違反行政管理秩序的行為及其后果的故意或者過失的心理狀態。

該回答對行政處罰構成的解釋與刑法的四要件理論如出一轍。隨著刑法理論的發展，從四要件理論到三階層理論，對違法構成要件的主觀過錯、可責罰性要求始終不變（個別不要求主觀過錯的除外），行政違法行為在構成要件上與刑事犯罪有相似之處，只是違法嚴重程度有所不同，行政處罰考慮行為人的主觀過錯，更有利于行政執法中涉刑案件的移送，對于沒有主觀過錯的不予行政處罰，就不用考慮是否涉刑的問題。

考慮主觀過錯的重要意義

將行為人的主觀過錯寫入《行政處罰法》，彰顯了我國社會主義法治建設的巨大進步，對我國法治建設具有重要意義。

首先，將主觀過錯規定為受行政處罰行為的構成要件是行政法治的需要。任何公正合理的制裁都須以被制裁的行為具有可譴責性為基礎。行政法治是國家治理現代化的體現，促進民主、保障人權、維護公平正義、體現規則理性，是國家治理現代化的應有之義。

其次，將主觀過錯規定為受行政處罰行為的構成要件，是貫徹處罰與教育相結合原則的需要。行政機關保障法律貫徹實施的手段之一就是對違法行為實施行政處罰，但必須明確，給予行政處罰，決不單純是為了懲罰。法治之所以被視為可實現的最優治理范式，就是在于通過對行為人的主觀狀態施以某種確定性的評價，可以產生抑制過錯、倡導合規的社會效果，引導社會成員樹立和強化守法意識。不以過錯作為應受行政處罰行為的構成要件，勢必導致結果責任，而結果責任不能實現行政處罰教育和預防違法行為發生的目的。

第三，將主觀過錯規定為受行政處罰行為的構成要件，是世界范圍內行政立法普遍采用的先進經驗。目前世界上出臺專門行政處罰立法的國家(地區)不多，主要是奧地利、德國、中國和中國臺灣地區。除中國外，其他三部行政處罰專門立法都正面確認了構成應受行政處罰行為的主觀要件。

第四，將主觀過錯規定為受行政處罰行為的構成要件，是順應社會發展的客觀需要。隨著社會的發展進步，公民的守法意識也在提高，行政效率與實質正義權衡，價值取向更注重實質正義?，F有的行政程序的完備程度和執法人員的素質能力已經完全可以支撐對被處罰人主觀過錯的認定，《行政處罰法》的新規定無疑是與時俱進，與我國執法水平的不斷提高是匹配的。

藥品監管法律體系中的主觀過錯原則

在《行政處罰法》修訂前，藥品監管中其實也有考慮當事人主觀過錯的規定，如上述《藥品管理法實施條例》第75條的規定，以及《藥品管理法》第144條“明知是假藥、劣藥仍然銷售、使用的”、《藥品流通監督管理辦法》第13條“知道或者應當知道他人從事無證生產、經營藥品行為的，不得為其提供藥品”；國家市場監管總局在《市場監管總局關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》中曾明確提出，當事人有充分證據證明不存在主觀故意或者重大過失的，可以依法從輕或者減輕行政處罰等。以上這些都是在《行政處罰法》沒有修訂前，在原行政處罰的法律體系框架下進行的有益嘗試，但與新修訂《行政處罰法》比較，還進行得不夠徹底。行政執法活動受到來自各方面的監督，行政機關實施執法活動時需嚴格遵從法條文義來理解和執行法律規范。因此，在舊法沒有明確主觀過錯時，能進行這些突破性嘗試說明確有修法的必要性，各地方政府也在探索輕微違法免罰制度。

筆者認為，新法規定的無過錯不處罰原則是一條普適原則，即使藥品監管實施最嚴格監管、最嚴厲處罰，也要遵循該原則。無論是藥品生產企業、經營企業還是使用單位，只要有證據足以證明沒有主觀過錯的，就應不予行政處罰。該條規定的法律保留應是明確提出不適用意見，如《藥品管理法》或《藥品管理法實施條例》明確規定“藥品生產企業違法，沒有主觀過錯的也要處罰”，才可以不適用該原則。

小結

“法律是治國之重器,良法是善治之前提?！薄缎姓幜P法》中明確了無過錯不處罰原則，體現了維護行政相對人合法權益和公正公平、過罰相當、合理合法的行政處罰原則，彰顯以人民為中心、尊重和保障人權的執政理念?！巴缴撇蛔阋詾檎?，徒法不足以自行”，如何貫徹執行好無過錯不處罰這一法律原則，還有待權威部門給出解答，需要執法人員認真學習領會，使行政相對人真正感受到公平正義。（哈爾濱市香坊區市場監管綜合行政執法大隊 于志深）

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(責任編輯：陸悅)